Vystoupení předsedy Nadání prof. JUDr. Václava Pavlíčka, CSc. na vědecké konferenci "Rok 1945 jako právní mezník" dne 6. 6. 2025 pořádané Akademií věd ČR a Ústavem státu a práva AV ČR

Václav Pavlíček

Kontinuita a diskontinuita v dekretální normotvorbě

"Rok 1945 jako právní mezník" je logickým tématem odborné diskuse v roce 2025. Uplynula dostatečně dlouhá doba osmdesáti let adekvátní k posouzení toho, co z tehdejších událostí zůstalo dokonanými skutečnostmi, co odvál čas jako jevy přechodné a co zasunuto v historické paměti, se ukázalo být po letech podstatné. Zdá se, že téma dekretů prezidenta republiky, které zejména v devadesátých letech bylo významnou politickou záležitostí i v mezinárodních vztazích, tuto roli již nemá.

Skončení války provázené do té doby nepředstavitelnými hrůzami, snahou německého agresora zotročit slovanské obyvatelstvo a vyhubit židovské společenství v Německé III. říši i v Evropě a obdobné japonské snahy v Tichomoří provázené masakry v Číně, brutálním násilím vůči korejskému a dalšímu obyvatelstvu vyvolalo ve vědomí veřejnosti vítězných států odhodlání vykořenit důsledky těchto hrůz také v právní oblasti a vytvořit mezinárodní řád, jež by zaručil, že taková zvěrstva se v budoucnosti nebudou opakovat. Ovlivnilo to opatření přijatá vítěznými mocnostmi vůči státům poraženým i stanovení hodnot ve vítězných státech, které je vyjádřily v dokumentech vytvářející se Organizace spojených národů. Některé z těchto principů byly obsaženy již v Atlantické chartě, k níž se později připojily další státy, mezi nimi i Československo, jež také stálo u zrodu OSN. Hlavním cílem bylo zajištění míru.

Vítězné státy se chtěly vyvarovat chyb bývalé Společnosti národů. Proto usilovaly o univerzalitu této organizace zahrnující všechny demokratické státy, zejména USA. Revidovaly také svůj vztah k některým principům, jimiž se Společnost národů řídila, například posuzováním menšinové politiky, kterou Německo využilo k rozpoutání války. Jako zásadní chybu Společnosti národů to také uváděl filozof liberalismu K. Popper ve své přednášce v Praze, nedlouho před svou smrtí. Kolektivní práva menšin nebyla proto zmíněna ani ve Všeobecné deklaraci lidských práv.

Československo patřilo ke státům vítězné koalice. Ve válce disponovalo vojenskými jednotkami, které na různých frontách se podílely na boji proti společnému nepříteli. Jeho mezinárodně uznaná politická reprezentace v čele s posledně svobodně zvoleným prezidentem dr. Benešem zahrnovala relativně široké spektrum politických sil předmnichovské republiky. Sídlila v Londýně stejně jako politická reprezentace dalších okupovaných států a úspěšně prosadila princip kontinuity státu. Ovlivňovala protinacistický a protiněmecký odboj na domácí půdě v českých zemích. Na rozdíl od jiných okupovaných států nebyly vytvořeny z českého obyvatelstva žádné vojenské jednotky, které by bojovaly po boku Německa a jeho spojenců proti státům protinacistické a protifašistické koalice. Ojedinělou skutečností svědčící o širokém odporu proti okupaci bylo, že předseda protektorátní vlády generál Eliáš byl popraven pro spolupráci s odbojem. Zahraničnímu odboji ve spolupráci s domácím odbojem se podařilo zlikvidovat jednoho z vedoucích představitelů nacistického režimu Heydricha brzy poté, co připravil plán na takzvané konečné řešení židovské otázky. Okupační orgány také vytýkaly Čechům, že nevytvořili "Ghetto bez zdi" vůči židovské komunitě. Podrobně o tom psali také autoři, kteří prošli Terezínem a Osvětimí, např. historik M. Kárný. Dlouhodobé snahy přepisovat dějiny a dehonestovat český odboj vyvolávají potřebu některé obecnější historické skutečnosti připomenout v souvislosti s československou dekretální normotvorbou, která také vytvářela právní a ekonomický rámec tohoto boje. Dekrety položily v právní oblasti základ opatřením národní a demokratické revoluce, tedy diskontinuitní změně proti právu v "době nesvobody".

Rok 1945 znamenal také vyvrcholení a dokončení dekretální normotvorby, jež přinesla podstatné změny v právním řádu Československa a v mnohém navazovalo na reformy po roce 1918 (např. pozemkovou reformu). Na počátku roku 1945 bylo vydáno ještě osm dekretů "londýnského" období. Byly navrženy československou vládou s výrazným zastoupením republikánské (agrární) strany a byly publikovány v exilovém Úředním věstníku československém. Forma mimořádného zákonodárství i obsah této normotvorby nebyly v té době ničím výjimečným. Uplatňovaly se i v dalších státech západní Evropy. K posledním dekretům "londýnského" období patřil i dekret z 1. února 1945 o potrestání nacistických zločinců, zrádců a jejich pomahačů a o mimořádných lidových soudech, dekret z téhož dne o mimořádných opatřeních pro zajištění hospodářského života na osvobozeném území, jakož i ústavní dekret ze dne 22. února 1945 o výkonu moci zákonodárné v přechodném období.

Dekrety vydávané na území Československa byly navrhovány již vládou Národní fronty a vyhlašovány ve Sbírce zákonů a nařízení státu československého. Svým obsahem navazovaly na dekrety "londýnského" období, včetně těch, které zasahovaly do vlastnických vztahů.

První dva dekrety na domácí půdě byly vydány v Košicích. Patřil k nim ústavní dekret ze dne 2.dubna 1945 o nové organizaci vlády a moci výkonné v době přechodné. Další dekrety byly již vydávány v sídle ústavních orgánů Československa v Praze.

Dekretální normotvorba jako forma mimořádného zákonodárství v době války a poválečného období byla ukončena 27. října 1945. Všechny dekrety byly dodatečně schváleny Prozatímním národním shromážděním a staly se zákony, respektive ústavními zákony v souladu s ustanovením ústavního zákona č. 57/1946 Sb. Zpravodaj k tomuto ústavnímu zákonu prof. Zdeněk Peška, autor rozsáhlého komentáře k ústavní listině z roku 1920, ve zpravodajské zprávě přednesené 28.února 1946 uvedl: "Schválením tohoto ústavního zákona vyslovuje tento sbor zároveň souhlas s činností prezidenta republiky a jeho vlády až do dne 27. října minulého roku, pokud tato činnost byla vyjádřena v těchto dekretech. A tu dlužno konstatovat, že naše vláda vždy měla snahu býti vládou státu právního a že veškeré tyto normy byly skutečnou páteří veškeré její činnosti."

Dekretální normotvorba reagovala také na rozhodnutí představitelů vítězných mocností v Postupimi v záležitosti odsunu německého obyvatelstva. Rozhodnutí, které bylo aktem mezinárodního práva a bylo československé vládě předáno diplomatickou cestou, se stalo základem pro řešení otázek občanství a dalších normativních aktů vnitrostátní povahy.

Blízký spolupracovník prezidenta z doby londýnského exilu dr. Prokop Drtina již jako ministr spravedlnosti podával zprávu Ústavodárnému národnímu shromáždění o výsledku retribuce uvedl, že londýnská vláda postupovala obdobně jako jiné vlády okupovaných států sídlících v Londýně. Podle něho obdobně postupovaly vlády Polska, Jugoslávie, Řecka, Norska, Holandska, Belgie, Lucemburska a Francie. Československá vláda postupovala také v souladu se zásadami, které přijaly velmoci na společných jednáních ve válce a po ní.

Své pojetí kontinuity státu a práva vysvětlil v prosinci roku 1945 při udělení čestného doktorátu Právnickou fakultou UK prezident republiky dr. Beneš. Pro prezidenta Beneše znamenal princip právní kontinuity obnovení duchovních a mravních hodnot demokracie, uznávání systému práv a svobod, jimiž se předmnichovská republika řídila a obnovení institucí ústavního řádu předmnichovské republiky. Změny měly být prováděny cestou postupných reforem.

V diskusích právních teoretiků v té době i v politické praxi se ukázalo, že tato idea naráží na nové skutečnosti ve vztazích česko-slovenských, založených na normotvorbě Slovenské národní rady. Slovenská národní rada vydala 1. září 1944 nařízení č.1, v němž se stanovilo, že Slovenská národní rada vykonává celou zákonodárnou, vládní a výkonnou moc na Slovensku. Vyloučila tím zákonodárnou moc prezidenta republiky obsaženou v ústavním dekretu č.2 z roku 1940. Významný slovenský právní teoretik prof. Štefan Luby ve svých textech o kontinuitě psal, že Slovenské národní povstání bylo i revolucí proti československému právnímu řádu, zejména proti ustanovením československé ústavy. Původ slovenského právního řádu lze odvozovat jen od svrchované moci slovenského národa. Prosazování diskontinuity vůči ústavnímu řádu československé první republiky vyvolalo odpor českých právních teoretiků i některých bývalých slovenských politiků, spolutvůrců ústavního systému první republiky. Bývalý ministr JUDr. Ivan Dérer upozornil, že je to pojetí vylučující společný stát a zakládá koncepci dvou států. Stanovisko Slovenské národní rady se promítlo i do rozdílu ohledně vztahů k právnímu řádu v době nesvobody. Dekret o obnově právního pořádku č. 11/1944 Ú.v.čs. v zásadě vycházel z principu právní diskontinuity ve vztahu k normotvorbě vydávané po 30. září 1938 "v době nesvobody". Slovenské pojetí vyjadřovalo ve vztahu k právnímu řádu na Slovensku té doby princip kontinuity, tedy princip opačný. V praxi byly tyto spory řešeny takzvanými "Pražskými dohodami". Nicméně, v roce 1945 vstoupil právní řád Československa se zřetelem na tento "právní dualismus" do praxe. Tato skutečnost byla vyjádřena i v uvozovací větě vydávaných dekretů, pokud měly platit i na Slovensku. Spor o formulaci vztahů Čechů a Slováků pokračoval v diskusi expertů při přípravě Ústavy 9.května, kdy opět zejména Ivan Dérer varoval před nebezpečím zániku Československa odtržením Slovenska, neboť podle něho dvě suverenity v jednom státě nejsou možné. Zdůrazněn principů kontinuity státu v přednášce dr. Beneše bylo také reakcí na tyto diskuse.

Ačkoli v důsledku výrazného vítězství Demokratické strany na Slovensku ve volbách v roce 1946 a posléze únorového převratu ustoupila tato problematika do pozadí, v době politického uvolnění v roce 1968 a 1989 se znovu aktualizovala a názorům I. Dérera dala za pravdu.

Z hlediska politického a právního vývoje byl hlavním mezníkem v právním řádu nepochybně únorový převrat v roce 1948, odkdy se Československo ubíralo sovětskou cestou. O okolnostech tohoto zvratu jsem psal při jiných příležitostech. Doba let 1945 až 1948 byla v mnoha směrech pokračováním myšlenek z doby protinacistického odboje, vyjádřených také v dekretální normotvorbě. V tehdejším zákonodárství se na vytváření právních norem výrazně podíleli představitelé nekomunistických stran. Některá socializační opatření se svým obsahem příliš nelišila od těch, které přijímaly některé státy západní Evropy, např. Velká Británie, Francie, Itálie atd.

Rok 1945 byl významným mezníkem proto, že znamenal osvobození republiky od německé nacistické okupace.

Při odchodu sovětských a amerických vojenských jednotek, které Československo osvobodily, jakož i po ukončení odsunu, byly prezidentem republiky slavnostně dekorováni velitelé těchto jednotek a byly oceněny jejich zásluhy pro svobodný život v Československu. Českoslovenští představitelé deklarovali, že se na jejich zásluhy nezapomene. Historická paměť však bývá krátká.